4 mld zł na wsparcie cyfrowej Polski

Po 9 miesiącach, 116 dniach aukcyjnych i 513 rundach zakończyła się zorganizowana przez UKE aukcja częstotliwości radiowych. Operatorzy (raczej wbrew swojej woli) zapłacą do Skarbu Państwa 9,2 mld zł. To bardzo dużo, biorąc pod uwagę wyceny pasma z innych europejskich krajów. Za wszystko i tak na końcu zapłacą klienci. Może warto zastanowić się nad redystrybucją części tych kwot na potrzeby rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce? Może warto zachęcić operatorów do inwestycji nie tylko w same opłaty licencyjne, ale także do poprawy zasięgu i jakości usług? Może oto niespodziewanie pojawia się szansa na jeszcze jeden program "POPC"? Ile, komu, gdzie i jak - wraz z Łukaszem Decem z TELKO.in postanowiliśmy zarysować potencjalne kierunki i możliwości.

Poniższy materiał oparty jest na dyskusjach pomiędzy autorami oraz konsultacjach z przedstawicielami kilku różnych typów przedsiębiorstw telekomunikacyjnych. Mamy świadomość licznych trudności, jakie może napotkać poniższa koncepcja i nie rozwodzimy się nad tym zbytnio. Dla zwięzłości przedstawiamy przede wszystkim najlepsze, naszym zdaniem, rozwiązania i nie dyskutujemy alternatyw. Mamy jednak świadomość, że priorytety potrzeb infrastrukturalnych w kraju mogą być postrzegane odmiennie (patrz dyskusja nad POPC). Niewykluczone, że należy przyjąć inną od naszej formalną i techniczną drogę realizacji koncepcji.

Materiał nie rości sobie pretensji do kompletnej analizy problemu. Naszym celem było przede wszystkim postawienie tezy, że nieoczekiwanie obfity strumień pieniędzy z aukcji LTE można wykorzystać nie tylko na zmniejszenie deficytu finansów publicznych, ale także na bezpośrednie potrzeby rynku, z którego te środki pochodzą. I realizacji projektu, który roboczo określiliśmy jako POPC2. Mamy nadzieję, że niniejszy materiał będzie stanowił wstęp do szerokiej dyskusji na poruszony temat.

1. Dodatkowe 4 mld złotych na inwestycje
   
   Wartość ofert w aukcji częstotliwości LTE mniej więcej dwukrotnie przekroczyła średnie ceny płacone przez operatorów w Europie za podobne zasoby radiowe. Uczestnicy przepłacili trochę na własne życzenie, choć wbrew swojej woli. Niektórzy bowiem grali "na wywrócenie" aukcji, ale przewidzieli ingerencji rządu i zmiany rozporządzenia o aukcji.
   
   Wydaje się, że sensowne jest ustalenie godziwej należności Skarbu Państwa na poziomie 4,5-5 mld zł oraz uznanie nadwyżki nad tę kwotę (4,2-4,7 mld zł) za środki, które można by skierować na rozbudowę infrastruktury telekomunikacyjnej w Polsce. Ile ostatecznie wyniesie ta kwota, byłoby już sprawą decyzji czysto politycznej. Przesunięcia o kilkaset milionów w jedną bądź w drugą stronę - choć nominalnie wiele znaczące i warte wiele kilometrów nowej sieci optycznej lub wiele nowych nadajników sieci radiowej - w praktyce nie mają dużego znaczenia. Wielomiliardowa skala możliwego dofinansowania może zaś skłonić uczestników aukcji do uznania jej wyników, wpłaty zaoferowanych kwot i zawieszenie na kołku broni, która już dzisiaj jest szykowana dla podważenia postępowania.

Zobacz: Oficjalne wyniki aukcji LTE.


2. Pieniądze dla wszystkich operatorów
   
   Opłaty za przydział częstotliwości rezerwacyjnych stanowią przychód skarbu państwa i jako takie należą do społeczeństwa. Bez względu na okoliczności pozyskania tych pieniędzy, decyzja o ewentualnej redystrybucji na rozbudowę infrastruktury powinna zostać podjęta w konsultacji z całym rynkiem, a nie tylko z płatnikami. Na tej samej zasadzie w gronie ewentualnych beneficjentów powinni się znaleźć nie tylko płatnicy, ale wszyscy operatorzy, którzy zdecydują się podjąć realizację celów inwestycyjnych, jakie postawi rynkowi państwo, przeznaczając na to nadwyżkę środków z aukcji LTE. Kto te środki otrzyma winno być końcową wypadkową:
   • strategicznego celu wykorzystania "nadwyżki aukcyjnej",
   • optymalnych narzędzi/technologii do realizacji tego celu,
   • deklaracji operatorów, co do najwyższej efektywności realizacji celów.
   
   Nadwyżka aukcyjna mogłaby wrócić do uczestników postępowania o tyle, o ile technologie radiowych sieci mobilnych (patrz niżej) zostałyby uznane za najlepsze do realizacji celu strategicznego. Jednak możliwość partycypowania w funduszu także przez inne podmioty z pewnością podziała stymulująco. Nie ma nic lepszego, niż konkurencja.

3. Jak to usankcjonować: nowelizacja Pt, czy program rządowy?
   
   Najwłaściwiej byłoby, aby POPC2 został usankcjonowany decyzją rządu. To on określiłyby cele oraz źródła finansowania programu, zabezpieczone w kolejnych ustawach budżetowych - stosowanie do harmonogramu realizacji. W ten sposób zachowana byłaby logika związana z wpłatami należności od uczestników aukcji oraz charakteru tych wpłat (ustawowy przychód skarbu państwa). Taki mechanizm nie wymagałby również nowelizacji przepisów prawa.
   
   Opcjonalnym i - być może łatwiejszym - narzędziem byłaby nowelizacja Prawa telekomunikacyjnego w artykułach dotyczących rozdysponowania częstotliwości radiowych. Należałoby je uzupełnić o możliwość przeznaczenia części środków na inwestycje w infrastrukturę związaną z sektorem "łączność" oraz odesłać do odpowiedniego rozporządzenia właściwego ministerstwa, które opisałoby szczegółowe zasady redystrybucji nadwyżki aukcyjnej. Taki tryb działania w jakiejś mierze "odpolitycznił" by program, podporządkowując go głównie ministrowi właściwemu ds. łączności, a nie całemu rządowi. W takich warunkach byłaby również możliwość bardziej elastycznego ustalenia zasad realizacji programu. Druga opcja wydaje się mniej właściwa z punktu widzenia zasad społecznych, ale być może okazałaby się łatwiejsza do realizacji.


4. Najważniejsze jest POPC
   
   Konsekwencją powyższych założeń byłoby zorganizowanie jeszcze jednego programu inwestycyjnego realizowanego równolegle i skoordynowanego z Programem Operacyjnym Polska Cyfrowa. Priorytetem powinna być realizacji POPC, którego ramy ustalone zostały z Komisją Europejską, więc ich modyfikacja jest trudniejsza. Program krajowy w razie potrzeby łatwiej będzie zmienić. Podstawową zasadą koordynacji obu programów powinno być maksymalne i efektywne wykorzystanie środków z budżetu Unii Europejskiej. POPC2 winien z tym co najmniej nie kolidować, a jeszcze lepiej, gdyby to wspierał (w zależności, czy przyjęte cele będę takie same, jak cele POPC). Z drugiej strony szkoda byłoby czekać do 2022 roku (praktyczny koniec bieżącej perspektywy finansowej), więc nowy program należałoby harmonijnie spleść z już realizowanym. Względnie całkiem je odseparować, by ze sobą nie kolidowały.
   
   Konkursy w ramach POPC2 mogłyby być realizowane naprzemiennie z konkursami POPC i - ewentualnie - być prowadzone dla obszarów nie uwzględnionych w programie unijnym, ale na dokładnie takich samych zasadach - z wykorzystaniem całego dotychczasowego dorobku środowiska telekomunikacyjnego i organów administracji publicznej. Wsparcie POPC natomiast z aukcyjnej nadwyżki mogłoby być również realizowane przez dofinansowanie/sfinansowanie wkładu własnego do projektów POPC - w postaci dotacji lub funduszu poręczeniowego. To obniżyłoby koszty udziału w POPC wszystkim beneficjentom, a dla wielu małych operatorów mogłoby oznaczać "bilet wstępu" do programu.
   
   Alternatywą byłoby odseparowanie obu programów, a podstawą takiej separacji mogłoby być odmienne zdefiniowanie cele dla POPC2, w porównaniu do POPC.


5. Najpierw dobry internet dla wszystkich
   
   Według nas podstawowym priorytetem dla POPC2 powinno być zapewnienie możliwie szerokiego zasięgu sieci o przepustowości chociażby kilku, kilkunastu megabitów na sekundę. Maksymalnie oferowane dzisiaj na polskim rynku przepływności internetu stymulowane są w pierwszym rzędzie konkurencją operatorów w dobrze wyposażonych w infrastrukturę terenach, a nie potrzebami klientów. Zwłaszcza tych, którzy mieszkają na nisko zurbanizowanych terenach. Ważniejsze wydaje się zapewnienie infrastruktury o podstawowych (w nowoczesnym tego słowa znaczeniu) parametrach na terenach, które mają małe szanse na sieć stacjonarną. Tym bardziej, że cele POPC są ustalone inaczej - z silniejszym wsparciem stacjonarnej sieci optycznej. Odmienne zaprogramowanie POPC2 stanowiłoby rodzaj wentylu bezpieczeństwa, gdyby cele unijnego programu okazały się błędem.
   
   Mamy świadomość, że powyższe w praktyce oznacza wskazanie na technologie radiowe, jako podstawowe narzędzie POPC2, oraz na operatorów komórkowych, jako jego beneficjentów. Pytanie, czy jest to strukturalny błąd? Czy ważniejszy winien być proporcjonalny rozdział środków z nadwyżki aukcyjnej pomiędzy operatorów, czy zwiększenie zasięgu podstawowych usług dostępowych? My opowiadamy się, ze tym drugim. Gdyby jednak priorytetem było to pierwsze, to przypominamy, że z technologiami w sieciach mobilnych mogą konkurować inne technologie w sieciach radiowych (w paśmie licencjonowanym i nielicencjonowanym), że stacje LTE w paśmie 3,6-3,8 GHz budują również mniejsi operatorzy. Przykłady wielu małych firm z sukcesem świadczących usługi bezprzewodowego dostępu do internetu na terenach zapomnianych przez dużych operatorów utwierdzają w przekonaniu, że cele przez nas nakreślone są słuszne.
   
   Można również kompromisowo ustalić dwa priorytety: wsparcie sieci zasięgowych (radiowych) oraz wsparcie sieci wysokoprzepustowych (stacjonarnych) i alokować na każdy dwie oddzielne pule środków. Nawet w takim ujęciu sieci zasięgowe powinny mieć według nas priorytet.

6. Jedna sieć dla białych plam. Hurtowy dostęp
   
   Polska jest dość nietypowym krajem, gdzie na jednej czwartej powierzchni mieszka 60% ludności. Na tych terenach każdy z operatorów mobilnych ma zainstalowane ponad połowę wszystkich stacji bazowych, a jeden z operatorów zdecydowaną większość. Obszary poza miastami, gdzie inwestycje są mniej opłacalne, są przez telekomy zaniedbywane. Co ważne, słabo pokryte są szlaki drogowe i kolejowe. Problemów z inwestycjami na takich terenach jest wiele - od kwestii dostępności infrastruktury pasywnej (wysokie i drogie wieże kontra proste i tanie dachowe konstrukcje w miastach) po kwestie zapewnienia odpowiedniego dosyłu (backhaul).
   
   4 mld zł z aukcyjnej nadwyżki pozwoliłoby na wybudowanie około 8-10 tys. stacji bazowych z zaawansowaną infrastrukturą pasywną. To szansa na zwiększenie o jedną trzecią zasobów polskich operatorów i prawdopodobnie szansa na jedną z najlepszych sieci mobilnych w Europie.
   
   Naszym zdaniem realizowane powinny być trzy typy projektów:
   • zapewniające pokrycie szlaków kolejowych,
   • szlaków drogowych,
   • oraz pozostałych białych plam na terenie kraju.
   
   Skoro dofinansowujemy infrastrukturę, to musimy zadbać o efektywność tego procesu i wykluczyć jej dublowanie. Każda z realizowanych w POPC2 inwestycji powinna więc mieć nałożone obowiązki hurtowe dotyczące nie tylko udostępnienia infrastruktury pasywnej, radiowej, ale i backhaulu. Z drugiej strony taki postulat wyznacza rolę dla "dedykowanych" operatorów infrastruktury (Emitel, może jakiś nowy gracz?), którzy mogą być zainteresowanie wydatkowaniem własnych środków na inwestycje.
   
   Oprócz stricte merytorycznej oceny planowanych lokalizacji, pod uwagę powinna być brana całkowita wartość każdego projektu, hurtowe ceny dostępu do infrastruktury oraz przepływność i cena backhaulu. Stawiajmy na przyszłościowe projekty pozwalające na pełne wykorzystanie najnowszych technologii i posiadanych zakresów pasma.


7. Więcej łączy optycznych w mobilnym dosyle. Nowe węzły dostępowe
   
   Po ostatnich rozdaniach częstotliwości z zakresu 800, 1800 i 2600 MHz operatorzy posiadają wystarczającą ilość pasma do obsługi rosnącego ruchu transmisji danych. Pojemność sieci można dodatkowo zwiększyć zagęszczając siatkę stacji bazowych. Nic nie wskazuje, by w najbliższym czasie na trasie "stacja bazowa-terminal" było wąskie gardło. Szkielet sieci także ma dużo zapasu, szczególnie po inwestycjach z ostatniej perspektywy unijnej. Wąskich gardeł szukać należy właśnie na trasie "stacja bazowa-szkielet" - w dosyle.
   
   Większość operatorów opiera dosył o technologie radiowe, które - choć w ostatnich latach poszły bardzo do przodu - to jednak daleko im do łączy optycznych. Bardziej istotne od samej technologii transmisyjnej jest ilość stacji w kaskadzie, zbiorczo podłączanej do szkieletu. Warto byłoby zastanowić się nad dofinansowaniem procesu zmniejszania ilości stacji w kaskadzie. Zakładając 3-sektorową stację bazową obejmującą wszystkie używane przez typowego operatora technologie i pasma, stacja bazowa powinna mieć dosył na poziomie powyżej 600 Mb/s - i to przy założeniu, że stacja nie "zasila" potem radiowo kolejnych stacji. W istocie należałoby stosować łącza na poziomie 1 Gb/s i więcej, aby stały się one przy okazji otwartymi węzłami dostępowymi w ofercie hurtowej danego operatora. Na terenach wiejskich z takich otwartych węzłów optycznych mogliby ucieszyć się mali operatorzy.


8. Podsumowanie
   
   Nieoczekiwany - pod względem wysokości przychodów finał aukcji 800/2600 MHz - stanowi wyjątkową - nieprzewidzianą wcześniej - okazję na dodatkowe uzupełnienie 17-miliardowej luki inwestycyjnej, jaką generuje postulat pokrycia całej Polski siecią o wysokich parametrach jakościowych. To okazja, z której warto skorzystać. Zastanówmy się dobrze, przedyskutujmy w co warto zainwestować. Gdzie są "wąskie gardła", gdzie trudno o pozyskanie dofinansowania? W naszych rozważaniach mówimy głównie o wsparciu sieci radiowych. A może ciekawą alternatywą byłoby wsparcie operatorów alternatywnych chcących skracać pętlę abonencką linii Orange, we własnym zakresie stawiającym DSLAM-y bliżej klientów?